行政許可訴訟的司法審查程度

一、行政許可訴訟的司法審查程度

人民法院在審理行政許可訴訟案件中，審查程度和方式是一個非常重要的問題。因為行政許可的種類差異很大，不同種類的行政許可訴訟，人民法院進行審查時采用的標準應該是統一的，并且應該符合我國《行政訴訟法》以及最高法院司法解釋的規定。行政許可訴訟的司法審查程度既關系到行政權與司法權的關系問題，也涉及到行政機關之間的職責權限分工問題。并且，人民法院對于行政許可訴訟的司法審查程度也關系到能否切實行政保護相對人以及其他利害關系人的合法權益問題。

二、關于事實審查與法律審查問題

根據《行政訴訟法》第4條規定：“人民法院審理行政案件，以事實為根據，以法律為準繩”。該條規定決定著人民法院審理行政案件應該進行事實審和法律審。因此，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查被訴具體行政行為認定的事實是否正確，也要審查被訴具體行政行為適用的法律是否準確。并且，事實審與法律審應該統一起來。根據《行政許可法》規定，在行政許可實施程序中，作為行政許可實施機關應該依據法定的權限、范圍、條件和程序實施行政許可。行政許可實施機關對于事實認定應該符合法律要求，在有些行政許可中，比如規劃行政許可中，可能涉及到一些技術標準和技術規范，作為許可實施機關應該認真審查這些申請項目是否符合技術標準和技術規范的要求。除此之外，作為行政許可實施機關還應該在適用法律上沒有錯誤。換言之，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查行政許可實施機關認定的事實是否正確，又要審查其適用的法律是否準確，而不僅僅審查行政許可實施機關適用的法律是否準確。即使作為技術性很強的行政許可案件，人民法院在進行審理時，也不應該只進行法律審，而不同時進行事實審。雖然從行政法理上說，人民法院在某種程度上應該尊重行政機關對于事實的認定，但這并不意味著人民法院要無原則地放縱行政權行使。因此，無論是事實審，還是法律審都是非常必要的。

三、關于形式審查與實質審查問題

這里的形式審查與實質審查問題本來應該是作為行政許可實施機關在實施許可中應該進行形式審查，還是實質審查的問題。根據《行政許可法》第31條規定：“申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。行政機關不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關的技術資料和其他材料。”同時，該法第34條規定：“行政機關應當對申請人提交的材料進行審查。申請人提交的材料齊全、符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出書面的行政許可決定。根據法定條件和程序，需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。”根據上述規定，可以看出，行政機關對申請材料進行審查，既包括形式審查方式，也包括實質審查方式。所謂形式審查是指行政機關僅對申請材料的形式要件是否具備進行審查，即審查申請材料是否齊全、是否符合法定形式，不對申請材料的真實性、合法性進行審查。根據《行政許可法》規定，行政機關對有些申請事項的審查將采用形式審查方式。比如，根據該法第56條規定：“實施本法第十二條第五項所列事項的行政許可，申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關應當當場予以登記。需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關依照本法第三十四條第三款的規定辦理。”所謂實質審查是指行政機關不僅要對申請材料的形式要件是否具備進行審查，還要對申請材料的實質內容是否符合條件進行審查。對于申請材料的實質審查，有的可以采取書面審查的方式，即通過申請材料的陳述了解有關情況，進行審查，但有的實質審查還需要進行實地核查，才能確認真實情況。需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查。

應該說，我國《行政許可法》關于行政機關對申請材料的審查方式已經作出了規定，根據該法規定，申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。在此基礎上，行政機關對于申請材料的審查一般采用形式審查，但并不排除進行實質審查的可能性和必要性。因此，法院在審理行政許可訴訟案件中，一般應根據行政機關審查事項和方式的不同來判斷其是否依法履行了審查職責。在審判實踐中，對于申請事項，如果法律規定行政機關僅需進行形式審查，無需進行實質審查，那么法院在審理此類案件中，經審查發現行政機關已經進行了形式審查，就可以認定該行政機關履行了法定的審查職責;如果法律規定行政機關不僅需要進行形式審查，還需要進行實質審查，那么法院經審查發現該行政機關僅進行形式審查，未進行實質審查，那么就可以認定該行政機關沒有依法履行法定的審查職責。在審判實踐中，如果一個申請事項僅涉及到一個行政機關審查，無須其他機關審查批準的，這種案件審理起來難度不會太大。如果一個申請事項涉及到幾個行政機關的審查批準，對于這類案件審理起來難度較大。比如，在規劃行政許可行政訴訟中，當事人要求撤銷規劃許可證，人民法院經審查，發現規劃委員會頒發許可證之前的其他機關的批準行為違法。當然，作為規劃委員會在審查階段，如果按照形式審查的要求，這些批準文件齊全、符合法定形式，符合形式審查要求。但是按照實質審查的要求，這些批準文件雖然齊全、符合法定形式，但是這些批準文件卻不合法，規劃委員會在此情況下，仍然頒發規劃許可證，那么規劃委員會行為就不符合實質審查要求。應該說，作為規劃委員會對申請事項進行審查，如果發現批準文件不齊全，不符合法定形式，仍然頒發規劃許可證，這顯然是規劃行政主管部門違反了形式審查要求;如果經審查發現批準文件齊全、符合法定形式，在沒有對該申請事項進行實質審查的基礎上，就頒發了規劃許可證，后來經法院審查發現這些批準文件不合法，這能否說明規劃委員會頒發規劃許可證違法?筆者認為，這里涉及到規劃委員會有沒有進行實質審查的職責。如果規劃委員會有進行實質審查的職責，其在審查中沒有進行實質審查，那么規劃委員會的行為顯屬違法。但是，如果規劃委員會沒有進行實質審查的職責，其在審查中沒有進行實質審查，即使前面的批準文件違法，也不能就此認為規劃委員會的行為違法。這種問題在今后

“并聯審批”和“一站式審批”情形中可能會經常出現。筆者認為，由于規劃行政許可涉及到人數很多、影響很大，有的直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全，對于此類許可一般應采用實質審查為宜。當然，如果需要進行實質審查，是由每一個審批環節的行政機關都進行實質審查，還是由規劃委員會最終進行實質審查，這需要規劃部門與其他行政機關進行協調，也有待進一步研究。筆者認為，對于此類許可，最好由每一個審批環節的行政機關都進喜果農實質審查，而不是由規劃委員會最終通過實質審查的方式來決定是否發放規劃許可證。

四、關于全面審查與部分審查問題

人民法院在行政許可訴訟中，是對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，還是僅根據當事人的訴訟請求進行部分審查，這也是審判實踐中急需解決的問題。根據《行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”該條規定確定了人民法院對被訴具體行政行為進行合法性審查的原則，同時也決定了人民法院對被訴具體行政行為的審查應該是全面審查，而不是僅僅根據當事人的訴訟請求進行部分審查。因此，合法性審查原則決定著人民法院在訴訟中圍繞對被訴具體行政行為的合法性所進行的審查是全面審查，并且這項原則適用于全部的行政訴訟案件。在行政許可訴訟中，法院對被訴具體行政行為的合法性審查應該是全面審查，而不是僅僅局限于根據當事人的訴訟請求進行審查。當然，這也直接與人民法院對被訴具體行政行為的監督審查權密切相關。人民法院通過審理行政案件，一方面要依法保護公民、法人或者其他組織的合法權益，另一方面也要監督和支持行政機關依法行使行政職權。由于當事人的訴訟請求有的可能針對性很強，便于法院通過司法審查糾正被訴的違法具體行政行為;有的可能針對性不強，如果法院僅僅按照當事人的訴訟請求進行審查，可能會陷入誤區，不利于糾正被訴的違法具體行政行為。因此，我國《行政訴訟法》確定合法性審查的原則，要求人民法院在訴訟中應圍繞被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，而不是局限于當事人訴訟請求所進行的部分審查。

五、行政許可訴訟的裁判

行政許可訴訟的裁判方式直接關系到當事人的訴訟請求能否得到支持，具體行政行為的合法性是否得到確認等諸多問題。根據《行政訴訟法》以及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定，在行政許可訴訟中，人民法院可以采用以下幾種裁判方式：一是行政許可行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持;二是判決駁回原告的訴訟請求;三是判決撤銷或者部分撤銷被訴具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為;四是行政許可機關不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行;五是行政處罰顯失公正的，可以判決變更;六是被訴行政許可行為違法，但撤銷該行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴行政許可行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施;造成損害的，依法判決承擔賠償責任。下面就行政許可訴訟中人民法院的裁判方式的進行探討。

一審行政許可訴訟的裁判

1、關于維持判決

所謂維持判決是指人民法院經審查認定被訴具體行政行為合法有效，對其予以維持，確認其效力的判決。《行政訴訟法》第54條第1款規定：“具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，判決維持”。這是對維持判決適用條件的規定，人民法院只有在具體行政行為同時具備以下三個條件時，才能判決維持具體行政行為。應該說，維持判決對被訴具體行政行為提出了較高程度的要求。如果被訴具體行政行為不能完全滿足這三個條件的要求，那么就不宜采用這種判決方式。確認判決的法律拘束力對象不僅是法院，也包括當事人。因此，確認判決法律文書生效后，作為被告的行政機關不能自行改變原被訴具體行政行為。

2、撤銷判決

撤銷判決是指人民法院經審查，認定被訴具體行政行為違法，對其予以撤銷，否定其效力的判決。撤銷判決分全部撤銷、部分撤銷，以及可以重新作出具體行政行為的撤銷。適用撤銷判決的一般的或概括的條件，是具體行政行為違反法律。具體行政行為違法主要包括下述情形：主要證據不足;適用法律、法規錯誤;違反法定程序;超越職權;濫用職權。

在行政許可訴訟中，法院在適用撤銷判決時，一方面要注意把握被訴具體行政行為是否具有上述情形之一，另一方面也應該考慮撤銷判決的社會效果與法律效果。如果被訴具體行政行為違法，但是撤銷該行政行為后將會給國家利益和公共利益造成重大損失的，此時法院就應該以確認判決代替撤銷判決。法院作出判決后，還應當責令被訴行政機關采取相應的補救措施。

3、關于駁回訴訟請求判決

駁回訴訟請求判決是人民法院對原告訴訟請求的否定，是對被訴具體行政行為或不作為的不同程度的間接肯定。這種判決形式，不僅在多數情況下與維持判決具有同等效力和意義，而且具有維持判決所不能替代的功能和作用。駁回訴訟請求判決是最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條新增加的判決形式，旨在彌補行政訴訟法明文規定的判決形式的不足，以滿足行政審判實踐的需要。

駁回訴訟請求不同于駁回起訴，駁回起訴否定的是當事人程序上的請求權，而駁回訴訟請求則否定了當事人的實體請求權。換言之，駁回起訴意味著原告不符合法律規定的起訴條件即法院認為其不能起訴，而駁回訴訟請求則意味著原告已經符合了法律規定的起訴條件但其請求不能成立，故得不到法律的支持。由于駁回起訴沒有進入實體上的審理，因而只能用裁定方式結案，而駁回訴訟請求則已經過了實體上的審理，因而必須用判決方式的結案。

駁回訴訟請求判決也不同于維持判決。一般來講，維持判決通常都意味著駁回原告的訴訟請求，兩種判決實質效果上基本相同，是一個結果的兩種表現形式。當然，駁回訴訟請求與維持判決之間也存在著差異：一是指向對象不同。駁回訴訟請求判決是針對原告的訴訟理由作出的判定;而維持判決則是針對被告行政機關的具體行政行為的合法性作出的判定。二是拘束力不同。駁回訴訟請求判決，是對原告訴訟請求的否定。換言之，法院沒有支持原告的訴訟請求。駁回訴訟請求判決作出后，行政機關根據行政管理需要可以對原具體行政行為依法進行變更。而維持判決一經作出，原告和被告都要受到判決的拘束，不得對原具體行政行為進行變更。三是性質不同。駁回訴訟請求判決是對原告訴訟請求的否定，實際上是對被告行政行為效力的間接肯定，這是對被訴具體行政行為的一種較低程度的肯定。而維持判決是對被訴行政行為效力的直接肯定。被訴具體行政行為必須符合《行政訴訟法》第54條第1款規定的證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的要求，這是對被訴具體行政行為的一種較高程度的肯定。比如，在被訴具體行政行為合法，但存在不合理問題的情況下，根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，只能就合法性問題進行審查。如果一個行政行為合法而不合理，法院判決撤銷沒有法律依據;如果法院判決維持，則不合理的行為就很難糾正了。為了給行政機關留有糾正不合理行政行為的余地，有必要適用駁回訴訟請求的判決。因此，“由于駁回訴訟請求判決不僅包含維持判決的功能，而且具有維持判決所不能具有的功能，故我們主張今后應逐步用駁回訴訟請求判決取代維持判決。”

4、確認判決

確認判決是人民法院確認被訴具體行政行為合法或者違法的判決。盡管行政訴訟法對確認判決未作明確規定，但由于它的不可替代性，在司法實踐中被廣泛采用。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條、58條把這種判決形式規定下來，作為一種新的判決形式，旨在彌補行政訴訟法明文規定的判決形式的不足，以滿足行政審判實踐的需要。確認判決包括兩種情況：確認合法或有效與確認違法或無效。

確認合法或有效判決的適用需要滿足以下兩個條件：第一，經人民法院審查，被訴具體行政行為合法。第二，對該被訴具體行政行為不適宜判決維持，也不適合駁回訴訟請求，比如行政合同案件中的某些問題。當然，適用該判決形式，需要注意確認合法與確認有效是有區別的。一般而言，合法的行政行為肯定是有效的，但有效的行政行為不一定都是合法的。另外，對于該判決形式適用的情形需要加以明確。

確認違法或無效的判決適用于不具有可撤銷性的具體行政行為，主要包括以下幾種情況：

被告不履行法定職責，但判決責令其履行法定職責已無實際意義的。被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的。這主要指事實行為。對事實行為只能適用確認判決，而不能適用撤銷判決。被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。具體行政行為不成立就等于說這個行為在法律上還不存在。一般說來，沒有成立的行政行為是不能被訴的，應當視為起訴時機還不成熟。不成立的行政行為既然屬于不生效的行政行為，當然不能用撤銷判決，只能用確認判決。被訴具體行政行為違法，但是撤銷該行政行為后將會給國家利益和公共利益造成重大損失的。這是以確認判決代替撤銷判決的情況。法院作出判決后，還應當責令被訴行政機關采取相應的補救措施。這里的補救措施主要是指采取一些使被訴具體行政行為不失去效力的一些措施。如果造成當事人損害的，還應判決賠償當事人的損失。賠償損失應當按照行政賠償的法定要件、范圍和標準來進行。另外，為維護法律的嚴肅性，防止不適當擴大確認判決的適用范圍，此種情形下的確認判決的適用應當從嚴掌握。

5、履行判決

履行判決是指人民法院經審查，認定被告行政機關負有法定職責而不履行，責令行政機關限期履行職責的判決。《行政訴訟法》第54第1款項規定：“被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行。” 最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第60條第2款規定：“人民法院判決被告履行法定職責，應當指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。”這是履行判決的法律依據。

在行政許可實施程序中，申請人認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證、執照，或者被許可人要求延續或者變更許可事項，行政機關不予答復的等情形，申請人或者被許可人，以及其他利害關系人有權依法向法院提起行政訴訟。人民法院經審查，認為原告申請事項屬于被告職責范圍，且申請是否符合法定要件需要行政機關繼續審查，人民法院應當判決被告在指定期限內作出處理決定;原告申請事項屬于被告職責范圍，且其申請符合法定要件的，人民法院應當判決被告作出特定行政行為。

6、變更判決

變更判決是人民法院運用判決的形式，重新確定爭議的行政法律關系，從而使被訴的行政處罰決定部分或者全部失去法律效力的判決。《行政訴訟法》第54條第1款項規定：“行政處罰顯失公平的，可以判決變更。”這就是說，人民法院判決變更具體行政行為，必須具備兩個條件：一是具體行政行為系行政處罰行為，對非行政處罰的具體行政行為，人民法院不能直接變更;二是行政處罰有顯失公正的情況。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第55條對訴訟不加重行政處罰作出了明確規定，旨在對法院判決變更處罰權加以必要的限制。

根據《行政許可法》第78條、第79條、第80條、第81條的規定，行政機關依法可以進行行政處罰的情形主要有以下方面：第一，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的;第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予的行政處罰;第三，被許可人有涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的;超越行政許可范圍進行活動的;向負責監督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的;法律、法規、規定的其他違法行為之一的，行政機關應當依法給予的行政處罰;第四，公民、法人或者其他組織未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予的行政處罰。行政機關針對上述違法情形有權作出行政處罰，但是如果行政處罰顯失公平的，在訴訟中人民法院可以判決變更。

在行政許可訴訟，除了行政處罰顯失公平的，人民法院可以判決變更外，對于行政機關作出的許可行為，人民法院能否判決變更，從現有的法律規定看，沒有法律依據。因此，在行政許可訴訟中，人民法院不能直接變更被告作出的許可行為或者許可事項。

涉及多個審批環節的許可訴訟的裁判

由于行政許可的種類不同，決定著行政許可的環節多少不同。有的行政許可環節很少，僅需一個許可機關經審查，就可以作出許可決定;有的許可環節很多，需要幾個機關進行審查，然后才能作出許可決定。

對于單一環節的許可，比如要求頒發營業執照，經工商行政管理部門審查后，認為符合法定條件的，就可以予以登記，頒發營業執照。對于單一環節的許可訴訟，法院裁判相對比較簡單，按照上述六種裁判方式就可以作出裁判。

對于有多個環節的許可，比如頒發建設工程規劃許可證，在頒證之前涉及其他一些行政機關的批準行為，比如環保部門、消防部門、綠化部門、人防部門等。當事人對規劃行政主管部門頒發規劃許可證的行為不服，向人民法院提起行政訴訟。如果其他行政主管機關的批準行為違法，致使規劃許可行為違法，人民法院如何裁判的問題。這里主要包括兩種情況：一種情況是如果當事人直接就其他行政主管機關批準行為不服而提起訴訟，法院可以就該批準行為進行審查并作出判決;如果當事人對規劃行政主管部門頒發規劃許可證行為不服提起訴訟，并且該規劃許可行為違法是因頒證之前其他行政主管部門的批準行為違法導致的，此時法院如何裁判，在審判實踐中主要有兩種不同處理意見。一種意見認為人民法院可以中止該規劃許可行為案件的審理，由當事人訴請法院對其他行政主管部門的批準行為作出裁判后，再恢復規劃許可案件審理。另一種意見認為人民法院根據當事人的訴訟請求，經審查認為雖然其他批準行為違法，但是規劃許可證本身沒有違法，法院則判決駁回當事人訴訟請求或者確認被訴具體行政行為合法或者維持判決。然后由當事人對規劃許可證頒證之前的批準行為進行訴訟，人民法院經審查，認為該批準行為違法，人民法院判決撤銷該批準行為或者確認該批準行為違法。然后再由當事人訴請法院撤銷該規劃許可證或者確認該規劃許可證違法，并責令采取相應的補救措施。筆者認為，這兩種處理意見，都存在一定的合理之處，但也都不可避免地存在一定的不足。相比之下，第一種意見更符合訴訟經濟原則和更有利于提高訴訟效率，第二種意見似乎更符合行政機關