芻議環(huán)境行政許可制度

論文提要：環(huán)境行政許可制度是我國環(huán)境保護(hù)法的基本制度之一，是我國保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)平衡的重要手段。為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政管理的規(guī)范化、法治化和現(xiàn)代化，本文以《行政許可法》為基礎(chǔ),結(jié)合環(huán)境管理的特殊性,總結(jié)了環(huán)境行政許可的特色和其立法原則。通過分析該制度在實(shí)施過程中存在的問題,歸納出其在觀念、立法、配套制度上的缺陷,在充分論證的基礎(chǔ)上,提出解決理論和實(shí)踐問題的幾點(diǎn)設(shè)想和建議。

關(guān)鍵字：環(huán)境、行政許可、環(huán)保、立法原則、特色

以下正文：

一、環(huán)境行政許可制度概述

1、環(huán)境行政許可制度的概念

行政許可制度是現(xiàn)代國家行政管理的重要手段，已經(jīng)廣泛地應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等等領(lǐng)域，在現(xiàn)代國家行政管理中起到了重要作用。環(huán)境行政許可是其中的重要組成部分，在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了巨大的作用。所謂環(huán)境行政許可是享有環(huán)境行政許可權(quán)的行政主體根據(jù)環(huán)境行政管理相對(duì)人的申請(qǐng)，依法賦予符合法定條件條件的相對(duì)人從事某種為環(huán)境法律、法規(guī)一般禁止事項(xiàng)的權(quán)利和資格的一種行政執(zhí)法行為。[1]瑞典是最早實(shí)施環(huán)境許可的國家，各西方發(fā)達(dá)國家也都設(shè)置了較為完善的排污行政許可制度。目前，我過也已經(jīng)廣泛采用環(huán)境許可制度，尤其是2003年通過頒布實(shí)施行政許可法，這標(biāo)志著我國的行政許可制度進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，也為環(huán)境行政許可制度提供了系統(tǒng)的法律支撐。

2、環(huán)境行政許可的特征

行政許可有它自身的特點(diǎn)，它是一種事前控制的手段、是依申請(qǐng)的行政行為、是一種賦權(quán)行為、是對(duì)法律一般禁止的解除。環(huán)境行政許可作為行政許可的一個(gè)分支，因?yàn)榄h(huán)境問題的特殊性，因而環(huán)境行政許可也有獨(dú)特性，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

2.1、風(fēng)險(xiǎn)性。環(huán)境許可的管制對(duì)象是可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的活動(dòng)、行為，與一般的損害行為相比，環(huán)境損害治理難、恢復(fù)難。從經(jīng)濟(jì)上的角度來測(cè)算，預(yù)防污染的費(fèi)用與事后治理的費(fèi)用比例高達(dá)1：20。典型的例子是泰晤士的治理花費(fèi)了一百多年，耗費(fèi)了巨大的資金。更為重要的是在大多數(shù)情況下，環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性，很難治理和恢復(fù)。例如，土壤的重金屬污染，物種的滅絕和自然景觀的消亡都是難以恢復(fù)的。這樣的不可逆轉(zhuǎn)性決定了環(huán)境行政許可的決策必然具有高度的風(fēng)險(xiǎn)性，一旦決策失誤，將會(huì)造成不可挽回的損失，這在客觀上要求預(yù)防環(huán)境損害必須成為環(huán)境行政許可法律制度構(gòu)建的宗旨。

2.2、科技性和綜合性。環(huán)境問題是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，尤其是工業(yè)革命以來，工業(yè)的快速發(fā)展、技術(shù)不斷進(jìn)步的同時(shí)也給環(huán)境帶來巨大的災(zāi)難。在一定程度上說，環(huán)境問題是人類自己釀造的苦酒，環(huán)保的實(shí)施在很大程度上有賴于現(xiàn)代科技的進(jìn)一步發(fā)展。因此，環(huán)境行政許可的最大特色是在于其涉及高科技背景。環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)有賴于科學(xué)技術(shù)，許多環(huán)境上的危害行為或者產(chǎn)品都是經(jīng)過經(jīng)年累月后才被發(fā)現(xiàn)的，例如塑料袋的發(fā)明在產(chǎn)品問世之初被認(rèn)為是20世紀(jì)最偉大的發(fā)明，后來被證實(shí)塑料袋的廣泛使用對(duì)土壤造成巨大的危害，且不易消除。此外，環(huán)境問題的因果關(guān)系的認(rèn)定也存在巨大的困難。往往要牽扯到科學(xué)上的極限，一般難以立即給出一個(gè)明確的答案以作為認(rèn)定責(zé)任或采取相應(yīng)措施的依據(jù)。這些都牽涉到科技水平的考量。至于說環(huán)境行政許可制度具有綜合性是因?yàn)樗槍?duì)的范圍非常廣泛、多樣，它所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有復(fù)雜性。環(huán)境行政許可與開發(fā)、利用、保護(hù)自然資源的社會(huì)活動(dòng)息息相關(guān)、環(huán)環(huán)相扣，涉及到了生產(chǎn)、流通和生活等各個(gè)領(lǐng)域，既包括了自然科方面的內(nèi)容，又包括了諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的社會(huì)科學(xué)。而且，通常情況下作出環(huán)境行政許可牽涉到多個(gè)部門，往往需要多個(gè)部門共同審查、相互協(xié)調(diào)做出決定。這些都說明了環(huán)境行政許可具有很強(qiáng)的綜合性。

2.3、平衡性。環(huán)境保護(hù)、自然資源的利用與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免地會(huì)出現(xiàn)矛盾，產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與人的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)也會(huì)產(chǎn)生沖突，環(huán)境行政許可就要在此基礎(chǔ)作出選擇和平衡才能維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。即使同是在環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域，也會(huì)存在不同的價(jià)值的沖突，例如，我們鼓勵(lì)要多使用生物燃料，這樣一來，空氣污染的壓力會(huì)減少不少，但是相應(yīng)的會(huì)在世界范圍內(nèi)引發(fā)糧食的危機(jī)。由于環(huán)境許可的性質(zhì)容易引起廣泛的利益沖突，所以在許可的決策過程中必須對(duì)利益衡量或者輕重緩急次序作出排定，這就難以對(duì)某一利益作絕對(duì)的定論，必須要對(duì)利益作出權(quán)衡才能做最終的決策。

此外，現(xiàn)如今環(huán)境保護(hù)特別是資源的使用和配置，有許多是是不可恢復(fù)或者是恢復(fù)存在巨大困難的，造成了這代人作的決策需要下代人去承受相應(yīng)的危害。這些沖突表明，環(huán)境行政許可在功能上必須對(duì)這些利益作出平衡，在程序的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)下一代價(jià)值的關(guān)照，根據(jù)信托法理論設(shè)計(jì)下一代代表的參與，并強(qiáng)化對(duì)資源使用后果的預(yù)測(cè)與控制，適度節(jié)制現(xiàn)今的量化性決策。在實(shí)體上，則應(yīng)從“善后”的觀點(diǎn)，往前移至“預(yù)防”的觀點(diǎn)，在許可決策的過程中，盡力去考慮、保障下一代人對(duì)自然資源的權(quán)益。

2.4、關(guān)聯(lián)性。此種關(guān)聯(lián)不僅包括國內(nèi)不同地區(qū)的關(guān)聯(lián)，還包括了國與國之間不同區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)。因?yàn)榈厍蛏鷳B(tài)系統(tǒng)具有整體性，不應(yīng)人為的行政劃分而分割。因此，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家對(duì)人類環(huán)境所實(shí)施的行為，必定會(huì)對(duì)其他區(qū)域造成影響。例如，河流的流域面積往往是很大的，通常會(huì)覆蓋多個(gè)區(qū)域甚至是跨越國界，對(duì)河流上游的污染必定會(huì)隨著水流轉(zhuǎn)移到下游;再有，大氣是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行循環(huán)的，一個(gè)地區(qū)的大氣污染會(huì)隨著大氣循環(huán)而擴(kuò)散到其他地區(qū)。因此，雖然環(huán)境行政許可是一國內(nèi)部的行政行為，但是在許多情況下具有很強(qiáng)的國際關(guān)聯(lián)性，所以，一國在設(shè)計(jì)環(huán)境行政許可制度時(shí)，必須做好國際義務(wù)與國內(nèi)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，避免自絕于國際社會(huì)的封閉制度。

二、環(huán)境行政許可的立法原則

因?yàn)榄h(huán)境行政許可較之于一般的行政許可有其自身的特點(diǎn)，所以環(huán)境行政許可除了要遵循一般的行政許可的立法原則外，還要遵循以下的立法原則。

1、預(yù)防原則。預(yù)防原則是國際社會(huì)公認(rèn)的環(huán)境法原則，許多國際環(huán)境法律都對(duì)預(yù)防原則作出了明確規(guī)定。它是指一國的的環(huán)境行政許可法律制度應(yīng)當(dāng)以制止、限制、控制可能引發(fā)環(huán)境損害的活動(dòng)為宗旨。這個(gè)原則的核心思想是避免和減少環(huán)境損害。因?yàn)榄h(huán)境的破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性和難以恢復(fù)性，并且環(huán)境遭到破壞后其治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)防的成本，因此預(yù)防原則應(yīng)該成為環(huán)境法的“黃金原則”。與其他的行政許可相比，“預(yù)防理念”在環(huán)境行政許可中體現(xiàn)的最為突出，與現(xiàn)代環(huán)境管理的“源頭控制”理念相契合，這也正是許可制度在現(xiàn)代環(huán)境法上得到廣泛應(yīng)用的一個(gè)根本原因。

2、科技促進(jìn)原則。由于環(huán)境行政許可具有很強(qiáng)的科技性，科技貫穿著始終，因此，環(huán)境行政許可的立法不得不考慮科技的因素，以科技的力量來推動(dòng)環(huán)境行政許可立法的完善，使其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。具體來說，第一，在立法上設(shè)計(jì)許可標(biāo)準(zhǔn)是是有助于促進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)提高污染治理技術(shù)，而不僅僅只是在現(xiàn)今所普遍采用的污染治理技術(shù)之下設(shè)計(jì)許可標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)境領(lǐng)域，必須考慮促進(jìn)科技發(fā)展的動(dòng)態(tài)需求，在立法上適當(dāng)?shù)奶岣咴S可標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于技術(shù)的改進(jìn)和環(huán)境的保護(hù)都有積極的意義。第二，以總量控制下的許可證為基礎(chǔ)，建立排放權(quán)交易和節(jié)能指標(biāo)交易制度，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。例如，歐洲國家的碳排放交易是有益的借鑒，無論是對(duì)我國的環(huán)境治理還是對(duì)應(yīng)對(duì)全球的變暖都是一種積極的嘗試。

3、可持續(xù)發(fā)展原則。環(huán)境行政許可具有平衡性的特征，它要在環(huán)境保護(hù)與資源的開發(fā)利用之間做出平衡，要在不同的環(huán)境保護(hù)的價(jià)值之間做出取舍，還要維持代際之間在資源的利用和環(huán)境利益的平衡。因此，可持續(xù)發(fā)展原則必須要成為環(huán)境行政許可的立法原則，堅(jiān)持合理的開發(fā)和利用。他是指一國在設(shè)定和實(shí)施環(huán)境行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)把自然資源、能源的開發(fā)利用與保護(hù)結(jié)合起來，以達(dá)到永續(xù)發(fā)展的目的。

這一原則對(duì)環(huán)境行政許可的要求主要有三項(xiàng)：一是要根據(jù)自然資源、能源是否是可再生的特點(diǎn)，對(duì)不可再生的資源和能源的開發(fā)和利用要嚴(yán)格控制在合力的范圍內(nèi)，對(duì)可再生的資源的利用也要注意保護(hù)性利用，同時(shí)鼓勵(lì)開發(fā)可再生能源替代化石能源，確保環(huán)境資源的可持續(xù)利用。二是根據(jù)環(huán)境的承載能力，依托許可制度，實(shí)行排污總量限制制度，并建立相應(yīng)的排放權(quán)交易制度。三是基于環(huán)境資源的稀缺性，必須通過招標(biāo)、拍賣等方式實(shí)施許可，通過這樣的方式是環(huán)境資源能夠配置給最優(yōu)使用者。

4、協(xié)同合作原則。這一原則是指在環(huán)境行政許可領(lǐng)域，一國內(nèi)各行政機(jī)關(guān)之間、國家與國家之間，就許可事項(xiàng)進(jìn)行廣泛的合作、協(xié)調(diào)與溝通,聯(lián)合處理環(huán)境問題。地球是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)，許多環(huán)境問題是全球性的，不僅需要國內(nèi)各部門各地區(qū)協(xié)同合作，也需要國與國之間通力合作。以這一原則為立法的基礎(chǔ)，才能站在更高的角度全局性地處理好環(huán)境問題。

三、我國環(huán)境行政許可法律制度存在的缺陷

環(huán)境行政許可制度在自從實(shí)施以來，這一制度無論是對(duì)于保護(hù)我國環(huán)境，還是對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)水平的提高都發(fā)揮了極其重要的作用。但是在實(shí)踐中，也存在很多不足之處，這些問題的存在嚴(yán)重存在影響了我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、思想認(rèn)識(shí)上的缺陷。我國的法治發(fā)展進(jìn)程相對(duì)滯后，在對(duì)環(huán)境行政許可制度的認(rèn)識(shí)上普遍存在不足，這既包括政府各部門，也包括公眾。我們認(rèn)為需要環(huán)境行政許可的事項(xiàng)，一個(gè)重要的前提是這些事項(xiàng)涉及公共利益。但是政府及其工作人員就只有公共利益要求，沒有自己的利益要求嗎?在我國存在的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義的眾多實(shí)例早已經(jīng)打破了這個(gè)神話。實(shí)際上，如果政府及管理人員是上帝，任何時(shí)代都代表全體人民的利益那么就不必需要現(xiàn)代法治既對(duì)行政權(quán)的制約了。[4]

正是因?yàn)檎鞑块T在行使公權(quán)力的同時(shí)不可避免地要受到各種不同利益群體的干擾，而且一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境的污染這本身也面對(duì)的是一種價(jià)值的選擇，所以經(jīng)常的情況是政府部門在作出環(huán)境行政許可的同時(shí)不可避免地會(huì)陷入狹隘的價(jià)值選擇，認(rèn)識(shí)上不免有失偏頗。我們有些地方的官員和工作人員還沒有樹立科學(xué)的發(fā)展觀，缺乏新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)基本知識(shí)和文化素養(yǎng)，或者是為了所謂的政績(jī)，急功近利地選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)和GDP的增長(zhǎng)，而忽視了環(huán)境資源付出的代價(jià)，這是很多環(huán)境問題和生態(tài)破壞發(fā)生的土壤。現(xiàn)實(shí)中這樣的例子比比皆是，就拿河流的水電開發(fā)來說，很多水電站的建設(shè)是在沒有通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的情況就開工的，云南怒江的水電開發(fā)因其生態(tài)的特殊性引起了巨大的爭(zhēng)議，遭到了很多的反對(duì)，但是現(xiàn)實(shí)的情況是在爭(zhēng)論還沒有結(jié)束、環(huán)境影響還沒有具體的結(jié)果的情況下有些水電站已經(jīng)悄然開工。這些都充分說明了目前我國好有許多地方政府存在著嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓路的思想，這對(duì)我們的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境行政許可制度的實(shí)施是很多的障礙。

除了政府部門的認(rèn)識(shí)不夠之外，我國的公眾對(duì)環(huán)境行政許可制度的認(rèn)識(shí)也不夠，缺少參與。雖然隨著我國國民素質(zhì)的提升，公民意識(shí)的覺醒，我們也看到一些可喜的變化，越來越多的民間團(tuán)體參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中，但是這只是少部分的人，大多數(shù)公民對(duì)環(huán)境行政許可的決策參與度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這其中的原因是多方面的，一方面與我國環(huán)保公眾參與制度還不健全，環(huán)境保護(hù)法制水平總體較低、缺乏相應(yīng)的法律保障有關(guān)，另一方面中國傳統(tǒng)的國民性“無訟”、“不爭(zhēng)”也有很大的影響。

2、立法上的缺陷。《行政許可法》的頒布是我國依法行政，政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)里程碑，其對(duì)行政許可的設(shè)定、實(shí)施主體和程序、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任做了全面規(guī)定。而現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)保行政許可的立法，大多是在行政審批改革之前或是同時(shí)進(jìn)行的，且種類繁多、規(guī)定分散，缺乏系統(tǒng)性，與《行政許可法》相比，無論是在原則和精神上，還是在實(shí)體和程序方面都顯得有些落后。 因?yàn)槲覈沫h(huán)境立法種類繁多，缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)，而設(shè)定環(huán)保行政許可的部門也較多，例如環(huán)保部門、各地的立法機(jī)關(guān)、國務(wù)院等機(jī)構(gòu)都有此權(quán)利，這就不可避免地造成了現(xiàn)行的環(huán)保行政許可各自為政，繁雜無比的現(xiàn)狀，這一現(xiàn)狀亟待解決。而且就現(xiàn)行的環(huán)保行政許可本身來說也存在不少問題：行政許可事項(xiàng)不明。行政主體隨意許可，審批機(jī)關(guān)人員往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、感覺甚至關(guān)系來決定是否批準(zhǔn)，特別是個(gè)別地方、部門為了本地利益，擅自擴(kuò)大許可范圍。許多審批事項(xiàng)規(guī)定不明確、缺乏科學(xué)性，必然導(dǎo)致執(zhí)法人員自有裁量權(quán)的濫用;許可主體不協(xié)調(diào)、不規(guī)范。許多部門為了本部門牟利，爭(zhēng)先在同一事項(xiàng)上設(shè)定許可，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范性;許可的程序不夠完善。其一表現(xiàn)在信息不夠公開，信息不公開透明這難以保障相對(duì)人的知情權(quán)，這也直接導(dǎo)致了我國公眾的參與性不高，相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到保障，更為嚴(yán)重的是，當(dāng)其權(quán)益受到

損害時(shí)也無法得到及時(shí)的救濟(jì)。其二表現(xiàn)在聽證制度不夠完善。雖然我國在一些法律里確定了聽證制度，但是由于宣傳不夠，公眾對(duì)這一制度不夠了解，還因?yàn)檫@一制度本身還有很多待完善的地方聽證制度并沒有發(fā)揮它在環(huán)境行政許可中的應(yīng)有作用。

2、配套制度的缺陷。任何制度要想收到良好的實(shí)施效果，就必須要有好的配套制度來保證其能夠的到很好的落實(shí)。當(dāng)前，環(huán)境行政許可未能取得良好的效果與其配套制度的缺陷不無關(guān)系。

環(huán)境行政許可聽證制度中存在的問題。聽證制度起源于英國普通法上的自然公正原則。[5]聽證制度在環(huán)境行政許可活動(dòng)中的實(shí)行對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障公眾的環(huán)境權(quán)益具有重大的意義。經(jīng)過一段時(shí)期的落實(shí)，聽證會(huì)已經(jīng)成在環(huán)境保護(hù)中扮演者越來越重要的作用。但其中存在的問題也不少。主要表現(xiàn)在聽證范圍過小、聽證參加人范圍狹窄、主持人隊(duì)伍不獨(dú)立、聽證形式單一等方面。

環(huán)境行政許可信息公開制度不健全。公開原則是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基石，信息公開原則是《行政許可法》的基本立法原則之一，貫徹公開原則，確立信息公開制度，讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下，有利于制約濫用權(quán)力，防止腐敗的滋生，保護(hù)行政相對(duì)人的特別是涉及環(huán)境公益的環(huán)境行政許可領(lǐng)域的相對(duì)人的合法權(quán)益。現(xiàn)行的《行政許可法》對(duì)信息的公開制度規(guī)定的過于原則，不利于操作。而且我國現(xiàn)行的行政公開方式是行政主體主動(dòng)的，沒有對(duì)依申請(qǐng)公開方式做具體規(guī)定。此公開也外，行政許可缺少相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制，行政許可公開原則就無法實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境行政許可電子政務(wù)制度的缺失。隨著現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，電子化辦公已經(jīng)成為普遍，而電子政務(wù)以其高效便捷著稱，現(xiàn)代行政效率因?yàn)殡娮诱?wù)的推行而得到驚人的提高。《行政許可法》對(duì)實(shí)施電子政務(wù)做出了規(guī)定。但是較為原則和簡(jiǎn)單。現(xiàn)實(shí)的情況是很多環(huán)境行政主體電子政務(wù)的推行只是流于形式或者疏于管理，沒有真正的落到實(shí)處，這些都需要具體的操作規(guī)范。

四、完善我國環(huán)境行政許可制度的幾點(diǎn)建議

根據(jù)上述環(huán)境行政許可制度中存在問題，筆者將從以下幾個(gè)方面提出幾點(diǎn)建議。

1、提高認(rèn)識(shí)，糾正觀念上的偏差。要牢牢地樹立科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀要求我們統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一，既要講經(jīng)濟(jì)效益，也要重視社會(huì)效益和生態(tài)效益;堅(jiān)持資源開發(fā)與節(jié)約并舉，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，加大投入，標(biāo)本兼治，突出重點(diǎn)，有步驟地進(jìn)行環(huán)境治理和建設(shè)。科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)做好新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的思想和理論基礎(chǔ)。地方各級(jí)政府要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，把單純地追求GDP的數(shù)字增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化到關(guān)注GDP增長(zhǎng)的質(zhì)量上來，真正認(rèn)識(shí)到統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的必要性和迫切性。各級(jí)政府還應(yīng)該要及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，樹立環(huán)境行政新理念。當(dāng)前我國的行政體制改革的一個(gè)重要方面是由權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。行政許可法體現(xiàn)了執(zhí)政為民的宗旨，適應(yīng)了依法行政的要求。因此，各級(jí)政府應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變?cè)械穆浜蟮暮酮M隘的思想，牢固樹立起環(huán)境行政新理念。這其中包括責(zé)任政府的理念、有限政府理念、服務(wù)政府理念、透明政府理念、誠信政府理念、人本政府理念。[6]此外，還要加強(qiáng)依法行政的意識(shí)。依法治國是我國的基本治國方略，表現(xiàn)在行政領(lǐng)域當(dāng)然也要求各行政主體要依法行政，將一切行政活動(dòng)都限定在環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)。各行政主體要嚴(yán)格審批程序，認(rèn)真落實(shí)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)和環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目，一律不得審批，從源頭上控制環(huán)境污染的發(fā)生。

針對(duì)公眾參與意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)狀，要切實(shí)提高公眾的參與意識(shí)。環(huán)保是一項(xiàng)全人類共同的事業(yè)，任何一個(gè)人都不能回避。通過教育和加大宣傳力度，提高全民環(huán)保法制觀念，營造人人關(guān)心環(huán)保、人人參與環(huán)保的社會(huì)氛圍是做好環(huán)保事業(yè)的有效途徑，也是最重要的途徑。近些年來，公眾的環(huán)保意識(shí)已經(jīng)有了普遍的提高，出現(xiàn)了很多環(huán)保的民間組織，并且具有一定的影響力，但是從總體上來說在環(huán)保方面“個(gè)人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)心態(tài)還是很普遍的。當(dāng)前，提高公眾的環(huán)保意識(shí)仍然很有必要并且任重道遠(yuǎn)，要做好這項(xiàng)工作必須做到以下幾點(diǎn)：一是健全相關(guān)法律法規(guī)，讓公民參與環(huán)保決策如環(huán)保民主聽證會(huì)等環(huán)保工作有法律保障和法律支持，從制度上保障公民參與的積極性。二是要大力發(fā)展民間環(huán)保組織，從近幾年的實(shí)踐來看，民間環(huán)保組合在環(huán)保事業(yè)中的作日益凸顯，相較于個(gè)人單一的力量，環(huán)保團(tuán)體由于擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，有許多優(yōu)勢(shì)。此外，環(huán)保組合還可以作為環(huán)境信息和環(huán)境知識(shí)的傳播站或者是國家、地方的咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)保行政的行政職責(zé)起到有益的補(bǔ)充作用。三是要建立完備的環(huán)保獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)那些與環(huán)保事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的要給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，并在社會(huì)上大力宣傳相關(guān)事跡，充分發(fā)揮典型的示范帶頭作用和激勵(lì)功能，產(chǎn)生深入的廣泛的社會(huì)效應(yīng)，營造人人參與到環(huán)保事業(yè)中來的良好社會(huì)氛圍;對(duì)那些破壞環(huán)境的行為要給予懲罰，通過懲罰來起到教育的作用。

2、修改相關(guān)的法律，在制度上堵住漏洞。現(xiàn)行的很多環(huán)境行政許可是滯后的，且非常繁雜缺乏系統(tǒng)性，因此根據(jù)《行政許可法的》精神和規(guī)定，盡快修改和完善環(huán)保法律法規(guī)中相矛盾和滯后的規(guī)定是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。這是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，工作任務(wù)繁重而艱巨，涉及相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)數(shù)量十分巨大，僅所要修改的法律就有《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《土地管理法》、《森林法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海域使用管理法》、《安全生產(chǎn)法》、《草原法》等等，除此之外還有國務(wù)院制定的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各種行政法規(guī)、國家環(huán)保總局制定的各項(xiàng)規(guī)章、涉及環(huán)境行政許可審批的國家各部門制定的規(guī)章等。

修改整合這些法律應(yīng)從以下幾方面出發(fā)，第一是要提高立法技術(shù)。現(xiàn)有的環(huán)境行政許可規(guī)定法律法規(guī)眾多，各個(gè)法律之間也存在矛盾，立法主體眾多，存在各種利益主體的博弈，所以要提高立法技術(shù)才能整合各個(gè)法律法規(guī)，使之系統(tǒng)化和專業(yè)化，最好能有一定的超前性，能對(duì)環(huán)保事業(yè)有指導(dǎo)性。第二是要明確把實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)保法律法規(guī)的最高立法宗旨，并且貫穿于立法的始終，并且要注意制定相應(yīng)的保障措施和配套制度。第三是要明確、具體、細(xì)化關(guān)環(huán)境行政許可設(shè)定的規(guī)定，需要環(huán)境行政許可的事項(xiàng)，不能做原則性的規(guī)定或者語句含糊不清、語義不明。第四是規(guī)范許可的主體，加強(qiáng)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的職權(quán)。由于在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境主管機(jī)關(guān)盡管有法律規(guī)定的環(huán)境行政許可權(quán)，但是往往囿于本級(jí)政府的壓力，使環(huán)境利益讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以建議將我國環(huán)境行政許可的主體設(shè)為省一級(jí)的環(huán)境主管機(jī)關(guān)，賦予各級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)一切有關(guān)環(huán)境行政許可的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，并有權(quán)對(duì)其認(rèn)為有異議的許可行為予以撤銷或重新審查的決定，通過這樣加強(qiáng)環(huán)境主管機(jī)關(guān)的權(quán)力來化解其承受的壓力，真正達(dá)到環(huán)境行政許可的目的。第五是結(jié)合法律、法規(guī)、規(guī)章和保護(hù)環(huán)境資源的自身特點(diǎn),修改環(huán)境行政許可的監(jiān)督管理方法和手段,修改和完善“法律責(zé)任”這一章節(jié)，使環(huán)境行政許可制度真正的落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、完善相關(guān)的配套措施。第一是要修改相關(guān)的配套法律制度，健全環(huán)境行政許可聽證制度。我們要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步擴(kuò)大聽證范圍，適當(dāng)擴(kuò)大聽證申請(qǐng)人的范圍。我國可以借鑒美國的行政法官集中使用制度，建立一支高素質(zhì)的、相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，這就要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識(shí)和豐富的行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并通過全國統(tǒng)一的資格考試并去的相應(yīng)的證書，并要求其與所在行政機(jī)關(guān)脫離關(guān)系以保持獨(dú)立性。聽證形式也可視具體情況采取多種形式，例如現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)、普及率高，在互聯(lián)網(wǎng)上舉辦聽證會(huì)可以實(shí)實(shí)在在擴(kuò)大聽范圍提高公民的參與度。在程序運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該即時(shí)公告中聽證時(shí)間等相關(guān)信息，允許公眾用口頭的方式、書面的方式甚至是利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表自己的看法和建議，提供相關(guān)的資料，行政主體應(yīng)根據(jù)情況做好詳細(xì)的記錄。

第二是要制定《環(huán)境行政許可實(shí)施細(xì)則》。《行政許可法》的實(shí)施它適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌和社會(huì)整體轉(zhuǎn)型對(duì)行政審批制度進(jìn)行根本改革和全面規(guī)范的迫切需要。也正因?yàn)樗墙y(tǒng)一的綜合性的立法，決定了它只能對(duì)我國的行政許可制度作出統(tǒng)一的原則規(guī)定，而不可能為每一個(gè)領(lǐng)域的不同許可設(shè)定不同的具體制度，同時(shí)一些條款也只能宜粗不宜細(xì)。因此在實(shí)施中需要制定《環(huán)境行政許可實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)，以進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)、《行政許可法》的各種原則和制度的規(guī)定。《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)由國務(wù)院根據(jù)《行政許可法》和有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定而制定。[7]制定《實(shí)施細(xì)則》需要注意的幾個(gè)問題：首先是對(duì)有關(guān)信息公開的規(guī)定。信息的公開透明是陽光政府的前提條件，是民眾對(duì)政府監(jiān)督的重要前提，是社會(huì)文明進(jìn)步的要求，是民主和法治的必要條件。從已有的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，有關(guān)信息公開的內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾方面：一是要明確信息公開的范圍;二是要制定行駛信息自由權(quán)的配套程序;三是要有相應(yīng)的對(duì)公民信息自由權(quán)的救濟(jì)措施。其次是對(duì)電子政務(wù)的規(guī)定。一是必須建立和環(huán)境行政許可審批部門的政府門戶網(wǎng)站，并且要做好相關(guān)的網(wǎng)站維護(hù)工作，盡量使得操作更為便捷，信息的獲取更加容易，規(guī)范和優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程，充分考慮公眾的需求和滿意度。并且要加大多門戶網(wǎng)站和電子化政務(wù)的宣傳力度，讓更多的環(huán)境行政許可申請(qǐng)人了解電子政務(wù)的優(yōu)點(diǎn)，使之得到廣泛應(yīng)用發(fā)揮其應(yīng)有的便捷為名的作用。二是加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高政府工作人員實(shí)施電子政務(wù)的能力。三是建立對(duì)電子政務(wù)建設(shè)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，對(duì)電子政務(wù)實(shí)施的效果進(jìn)行定義和分級(jí)，并考察工作進(jìn)展，通過績(jī)效考評(píng)機(jī)制建立切實(shí)提高電子政務(wù)的建設(shè)水平和實(shí)施效果。四是注重保護(hù)信息安全和隱私權(quán)。現(xiàn)階段，公民的信息安全形勢(shì)嚴(yán)峻，大量非法竊取公民個(gè)人信息由此損害公民利益的事件不斷涌現(xiàn)，公眾普遍對(duì)信息安全表示擔(dān)憂，這嚴(yán)重影響電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的推廣普及。只有真正做到保護(hù)公民的個(gè)人信息不泄漏，不會(huì)輕易被黑客所竊取，隱私權(quán)能夠得到保護(hù)，公民心中吃下這顆定心丸，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)才能夠迅速推廣開來。另外，任何制度的實(shí)施都不能沒有監(jiān)管，沒有監(jiān)督的權(quán)利必然會(huì)走向扭曲。因此有關(guān)監(jiān)督管理的相關(guān)內(nèi)容必不可少。一方面是加強(qiáng)對(duì)環(huán)保行政許可權(quán)力的監(jiān)督，使這一權(quán)利在陽光下運(yùn)行，減少腐敗和不公的發(fā)生。另一方面也要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境行政許可相對(duì)人的監(jiān)督，事實(shí)證明很多環(huán)境行政許可的相對(duì)人在拿到了許可之后就不遵守法律的規(guī)定，存在陽奉陰違、應(yīng)付了事、甚至是公然違反相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)。因此要建立對(duì)環(huán)境行政許可相對(duì)人的全過程即事前、事中、事后的監(jiān)督管理機(jī)制，不斷根據(jù)新情況、新技術(shù)補(bǔ)充新的監(jiān)管方式和手段。

【注釋】：

[1] 周珂： 環(huán)境法，中國人民大學(xué)出版社，2002，第4頁.

[2] 葉俊榮：環(huán)境政策與法律.中國政法大學(xué)出版社，2003，第85-87頁.

[3] 姜敏：行政與法，2011，第93頁.

[4] 張興祥： 中國行政許可法的實(shí)務(wù)與理論，北京大學(xué)出版社，2003,第38.

[5] 蔣永、劉勉義.：行政聽證程序研究與使用.，北京警官教育出版社，1997,第17-20.頁

[6] 孫敏：我國環(huán)境行政許可制度探析.，中國知網(wǎng)，2011，第22頁.

[7] 朱文玉：我國環(huán)境行政許可制度的缺陷及其完善.，學(xué)士交流，2006(1)，第39-40頁.

(作者單位：江西省永修縣人民法院)