試析行政補償及其救濟程序

案例一， 2002年6月16日，北京藍極速網吧一場大火，在全國各地激起了連鎖反應。許多地方都對網吧進行了停業整頓。在鄭州，有關部門以維護公共安全為名，從6月25日起，以口頭通知的形式讓數百家網吧關了門。這種“休克療法”讓業主們叫苦不迭。一位業主說：“每個月房租5000元，專線費用每月3000元，電費、人工加上稅費和折舊，一個月凈賠一兩萬元。這還是中小網吧，100臺機器以上的大網吧賠的錢就更多了，如果停業三五個月，整個網吧就完了。”尤其是網吧這一行，電腦的折舊太快，全新的配置過不了幾個月就落伍了，收回投資時機器也該淘汰了。因而像這樣停業下去，實在讓業主們難以承受。而最讓業主們苦惱的是，這種停業狀態不知何時才能結束。他們的網吧都是手續一應俱全的合法經營。但是這一句簡單的口頭通知，就讓他們遭受那么大的損失，這個損失該怎么補償?

案例二，廣東省某市因城市建設需要，于90年代陸續批準了若干企業在城市郊區建石場開采石料，批準期分別為5到10年。但到1998年，該市為了 

加強環境保護，提高城市環境質量，市人大常委會通過了一項地方性法規，要求郊區所有采石場關閉和外遷，并平整開采區的土地和在該土地上進行綠化。一家外企對市政府和市礦資辦責令其關閉的通知不服，認為自己開辦石場是經過市政府批準的，自己為此投入了大量的資金和設備，現在不僅成本沒能收回，還要承擔石場關閉善后的大量費用。他為此進行申訴、申請復議和提起訴訟，要求政府賠償，但最終亦未能獲得賠償。

在這兩個案例中，政府的行為完全是為了公共利益的需要，但政府的行為剝奪了財產所有人對其財產正當的獲益性利用，因此，政府應給行政相對人公正的補償。但是實踐中即使在這種情況下，政府仍然可以不負任何補償責任。由于這種管制行為既無正當程序的約束，又沒有公正補償的限制，政府動輒就以這種方式限制乃至禁止私人對其財產權的利用，干預市場。這兩個案例表明，我國迫切需要建立行政補償及其救濟程序。

一、行政補償的概念和特征。

補償，在現代漢語中的解釋是“抵消損失、消耗，補足缺失、差額”，在法學詞語中，是指對財產侵害行為造成損失的補償，著眼于被剝奪的財物，予以公平彌補。行政補償，即行政損失補償，是指行政主體管理國家和社會公共事務過程中的合法，使本不應承擔法律責任的公民、法人或其他組織的合法權益遭受特別損失，國家基于當事人事前或事后的協商一致，以公平合理為原則，根據法律、法規、規章及政策的規定，從經濟上、生活上或者工作上等諸方面對其所受損失予以適當補償的過程或者制度。

基于上述概念，行政補償具有以下特征：

1、行政補償前提的合法性。行政補償的前提是行政主體為了實現國家和社會公共利益所行使的合法行為所造成的損害 。如果是違法或者有故意、重大過失的行政行為，引起的是行政賠償。

2、行政補償主體的唯一性。行政補償的主體是國家，補償的義務機關是國家行政機關，以及其他依法或依委托執行國家行政公務的組織。

3、行政補償對象的特定性。行政補償的對象是特定的公民、法人或者其他組織的合法權益所遭受的特別損失。不是所有的損失都要補償，只有特別損失才能給予補償。

4、行政補償范圍的法定性。行政補償的范圍一般是由法律、法規加以明確規定。

5、行政補償方式的多樣性。行政補償的方式多種多樣，如支付補償金、返還財產、恢復原狀、以及從生產、生活和就業等方面加以妥善安置等。

6、行政補償效力的強制性。一方面是行政主體作出的引起行政補償的行為具有強制性，有關行政相對人必須服從，而不得阻礙或拒絕實行，如土地征用行為等，另一方面是指行政補償的規定對行政主體有強制性，只要發生了法定的事由，行政主體就必須給予行政補償。

二、行政補償的理論依據

1、公平負擔理論。在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權利，同時人人亦應平等分 

擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應 給予他們特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔。因

為國家補償金來源于稅收，而稅收取之于全體納稅人，從而實現公共負擔平等分擔。

2、結果責任理論。即無過錯責任理論。行政機關及其工作人員只要其合法行為給相對人造成了損害，均應對行政相對人的損失予以 補償。

3、危險責任理論。行政機關及其工作人員為了社會公共利益而使 行政相對人權益處于某種危險狀態之中，其即應對相對人因此可能受到的損失予以補償。

三、行政補償的法律依據

我國行政補償制度主要體現于以下法律和行政法規中：

1、1950年11月政務院通過公布《城市郊區土地改革條例》第14條規定：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給以適當安置，并對其他該項土地上的生產、投資及其他損失，予以公平合理的補償。”

2、1953年11月，政務院頒發的《關于國家建設征用土地辦法》第8條規定：“被征用土地的補償費，在農村 中應由當地人民政府會同用地單位、農民協會及土地原有人或由原所有人推出之代表評議協商之。一般土地以其最近三年至五年產量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理之。如另有公地可以調劑，亦須發給被調劑土地的農民以遷移補助費。對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農作物，均應根據當地人民政府、用地單位、農民協會及土地原所有人或原使用人會同勘定之現狀。按公平合理的代價予以補償。”

3、1954年憲法第97條規定：“第97條中華人民共和國公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利。”

4、1962年9月中共中央制定的《農村人民公社工作條例修正草案》規定：“不許無代價地調用勞動力、生產資料和其他物資”、“如果因為建設或其他需要必須征用社員的房屋，應該嚴格執行國務院有關征用民房的規定，給予補償，并且對遷移戶妥善的安置”。

5、1982年2月國務院發布《城鎮建房用地管理條例》，同年5月國務院公布《國家建設征用土地條例》，分別就城鎮建房用地和國家建設征用土地中的征用標準、補償條件和補償額度等補償問題作出具體規定。

6、《中外合資經營企業法》第2條第3款規定：“國家對合營企業不實行國有化和征收，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，對合營企業可以依照法律征收，并給予相應的補償”。

7、《外資企業法》第6條規定：“國家對外資企業不實行國有化和征收，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，對外資企業可以依照法律程序征收，并給予相應的補償。”

8、《土地管理法》第27條規定：“國家建設征用土地，由用地單位支付土地補償費。”與此同時，《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》等關于資源行政管理的法律相繼問世。分別對征用草原、水面、灘涂、集體礦山企業的補償問題加以規定。

9、《野生動物保護法》第14條規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。”

10、《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第14條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。”

11、《中華人民共和國戒嚴法》第17條第2款規定：“……臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴解除應當及時歸還;因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關規定給予相應補償。”

12、2004年施行的《行政許可法》第8條第2款規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”

四、行政補償的范圍

行政補償的范圍，是指行政主體對什么性質的行為造成行政相對人損失而承擔補償義務。 

根據我國目前行政補償制度立法和實踐，行政補償主要發生在以下一些領域：一是行政征收或行政征用的補償;二是行政主體變更行政許可、行政計劃、行政指導、行政合同等政策和行為的補償;三是國家危險責任的補償;四是公民因保護國家財產或協助執行公務受到的損失的補償;五是行政主體限制相對人某些合法權益的補償;六是部隊軍事訓練、演習、巡邏、執勤等或戒嚴、制止騷亂、對付內亂、追捕逃犯等采取其他緊急措施以及工程興建造成部分個人、組織不應有財產損失的，甚至個別人身傷害的補償。具體來說，包括以下情形：

1、行政機關為搶險救災而損害相對人利益。例如，在發生洪災時，國家為了保護大城市和大范圍內的人民生命財產安全，采取分洪措施，導致一定農村或小城鎮地區被淹，這些地區的居民的財產權益必然受到重大損失。同時，國家還可能征用一定地區的個人或組織 

的財產用于抗洪救災。

2、行政機關合法執行公務導致相對人權益受損。例如，公安機關在追捕犯罪嫌疑人時使用槍械，可能誤傷好人。

3、公民因主動協助公務和見義勇為，使自己的身體或財產受到損害。這類補償可能包括兩種情形：其一，公民主動協助公務，受益人是國家和社會，故公民為此受到的損失應當完全由國家補償;其二，公民見義勇為，受益人除了國家和社會外，通常還包括特定相對人。對 

于這種情形，除了國家應對見義勇為者獎勵和補償外，受益的特定相對人亦應對見義勇為者 為其受到的人身或財產損害予以適當補償。

4、行政機關為了公共利益征收或征用相對人財產， 導致行政相對人的財產受損，行政主體都應對相對人受到的損失予以適當補償。

5、國家組織實施的有高度危險性的工程和相關活動致使公民受到人身傷害或財產損失。如 核電站的修建和運作、化學物品的生產、運輸和存放、監獄和精神病院的管理等，都可能因各種原因使個別或部分公民受到某種損害。

6、行政機關根據政策的需要撤銷或改變自己原已作出的行政行為，導致相對人利益的損害 

.例如，行政機關為了改善生態或生活環境，決定提高特定地區的環境標準，為此撤銷原給相對人的某種生產或采礦許可證，相對人因此停產停業可能造成的重大財產損失，如本文開頭提到的案例。

7、部隊軍事訓練、軍事演習導致相應地區人員和財物受損。家國應給予一定的補償。

五、行政補償的原則。

1、適當補償原則。如《防洪法》第45條第2款規定：“調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束后應當及時歸還;造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理。”

2、合理補償原則。如《礦產資源法》第36條規定：“國務院和國務院有關主管部門批準開辦的礦山企業礦區范圍內已有的集體礦山企業，應當關閉或者到指定的其他地點開采，由礦山建設單位給予合理的補償。”

3、相應補償原則。如《海域使用管理法》第30條規定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償。”

4、一定補償原則。如《民族區域自治法》第66條第1款規定：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”

5、妥善安置原則。如《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。 

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”

六、行政補償的救濟程序

《世界人權公約》第8條規定：“人人于其憲法或法律所賦予之基本權利被侵害時，有權享受國家行政法庭之有效救濟”。行政調解、協商、裁決程序是行政補償訴訟的前置程序。通過行政程序，行政機關如滿足了相對人的請求，相對人取得了所要求的補償，補償行政程序即告終結。行政機關如果拒絕相對人的請求或部分拒絕相對人的請求，雙方不能就補償數額或補償方式達成協議，或相對人不服行政機關單方作出的裁決、決定，即開始司法訴訟程序。

1、行政補償的行政程序救濟

目前我國以單行法律、法規方式確立行政補償的不少，但對行政補償的程序和救濟途徑規定的不多。只是在《土地管理法實施條例》第18條中規定了國家建設用地的審批程序中有征用土地的補償的行政程序。即“由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織建設單位與被征地單位以及有關單位依法商定征用土地的補償、安置方案，報縣級以上人民政府批準”。在實踐中，行政補償的行政程序包括：⑴、通知或公告。通知或公告的目的是及時通知與行政補償有利害關系的行政相對人參加補償的協商，使行政相對人能及時維護自己的合法權益。⑵、申請。通常由受到損害或損失的相對人向行政機關提出補償請求;⑶、補償登記。被補償人申請補償后，由行政機關對行政相對人、人身或財產的損失、補償數額進行登記。⑷、協商。行政機關接到補償請求后，與相對人進行協商，盡量達成雙方都能接受的補償協議;⑸、調解。由上一級行政機關或法定主管機關對補償爭議進行調解;⑹、裁決。若補償協議不成，則由行政機關依法做出裁決。

2、行政補償的司法救濟

如果被補償人和補償義務主體達不成一致協議，行政補償義務主體所作的補償決定又不為被補償人所接受，被補償人可按照法律規定申請有關機關裁決，對裁決不服的，可以提起行政訴訟。如，《城市房屋拆遷管理條例》第15條規定：“拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。”第16條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內做出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起三個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”此外，對行政補償的救濟，行政調解、行政復議、行政訴訟也是重要的救濟渠道。如《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》曾規定：“公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機關依職權做出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。” 

從上述規定可以看出，申請人向行政補償義務主體提出行政補償請求后，其請求如果被行政機關拒絕，或不能達協議，申請人可自行政主體拒絕補償之日或補償決定送達之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟。行政機關應當在接到人民法院的行政補償協議書、行政補償決定書、行政補償決定書或者行政補償調解書生效后，按法律文書確定的內容對行政相對人給付補償。