全國奶業發展規劃（2009-2013年）

各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團畜牧(農牧、農業)廳(局、委、辦)、發展改革委、商務主管部門、經委(經貿委、工業主管部門)：

為貫徹落實《乳品質量安全監督管理條例》和《奶業整頓和規劃綱要》精神，促進奶業恢復和振興，推進現代奶業建設，農業部、國家發展改革委、工業和信息化部、商務部共同研究制訂了《全國奶業發展規劃(2009-2013年)》，現印發給你們。請結合本地區奶業發展實際，抓緊制定實施計劃，盡快部署落實。

附件：《全國奶業發展規劃(2009-2013年)》

二〇一〇年六月八日

奶業是現代農業的重要組成部分。促進奶業持續健康發展，是優化農業結構、增加農民收入、改善居民膳食結構、增強國民體質的需要。為切實保障奶業持續健康發展，根據《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》、《乳品質量安全監督管理條例》和《奶業整頓和振興規劃綱要》，特制定本規劃，規劃期為2009-2013年。

一、我國奶業發展現狀及面臨的形勢

進入新世紀以來，我國奶業以市場為導向，強化政策支持，實施優勢產業布局，推進發展方式轉變，產業規模、產業結構和生產水平得到大幅提升，實現了持續快速發展。

(一)奶牛存欄快速增加，奶類總產量大幅增長。2008年，全國奶牛存欄達到1233.5萬頭，是2000年的2.5倍;奶類產量3781.5萬噸，是2000年的4.1倍。我國奶類產量已躍居世界第三位，成為奶類生產大國。

(二)奶牛生產區域化進程加快，產業集中度明顯提高。2008年，內蒙古、黑龍江、河北等13個優勢省(區、市)奶牛存欄占全國84.3%，與2000年基本持平;牛奶產量占全國88.3%，比2000年提高了10個百分點，產業集中度進一步提高。同時，優勢區域內部布局也進一步優化，涌現了一大批奶牛養殖大縣。

(三)奶牛規模養殖加快推進，發展質量進一步提升。2008年，全國存欄20頭以上的奶牛規模養殖比例達到36%，比2003年提高了9個百分點;奶牛單產水平達到4800公斤，比2000年提高了40%。擠奶機械化水平顯著提高，2008年底達到66%。

(四)乳制品加工業飛速發展，生產規模迅速擴大。2008年，規模以上乳制品企業達到791家，比2000年增加414家;實現工業產值1555.8億元，是2000年的8倍;前10家大型骨干企業乳制品工業產值占全行業的47.5%。

(五)乳制品產量持續增加，產品種類豐富多樣。2008年，全國規模以上企業乳制品產量1810.6萬噸，其中液態乳產量1525.2萬噸，分別是2000年的7.7倍和11.2倍。目前，市場上巴氏殺菌乳、超高溫滅菌乳、酸乳、乳粉、干酪、奶油、煉乳等產品種類齊全，基本滿足了城鄉居民多樣化的消費需求。

(六)乳品消費同步增長，城鄉居民消費水平不斷提高。2008年，城鎮居民人均乳品消費量22.72公斤，比2000年增長56.8%;農村居民人均4.81公斤，為2000年的3.9倍;城鎮居民家庭人均乳品消費金額比2000年增長了1.8倍。

但是，我國奶業在快速發展的同時，一些長期積累的矛盾和問題日益凸顯。一是養殖方式落后。小規模散養戶仍是生鮮乳生產的主體，專用飼草飼料缺乏，飼養方式粗放，高產奶牛比例不高，單產水平與國外發達國家相比差距較大，成母牛平均單產不足5噸。二是乳品質量安全監管依然薄弱。生鮮乳收購站點數量多，條件參差不齊，開辦主體復雜，監管難度大;乳品質量安全保障體系不健全，監管力量不足。三是乳制品市場秩序不規范。一些乳制品企業缺乏穩定的奶源基地，淡季壓價、旺季爭搶奶源的現象時有發生;部分乳制品企業為搶市場打價格戰和廣告戰，炒作概念，不落實復原乳標識制度，誤導消費者。四是原料奶定價機制不合理。奶農組織化程度低，乳制品企業單方面決定生鮮乳價格，奶農利益難以保證。五是消費市場培育滯后。科學消費的觀念和習慣尚未形成，乳品消費市場培育滯后于奶業發展。這些深層次矛盾和問題，與嬰幼兒乳粉事件、國際金融危機等多重因素疊加，交互影響，使得2008年下半年以來，我國乳品消費萎縮，乳粉進口大幅增加，出口下降，乳制品企業經營困難，生鮮乳價格持續下行，奶牛養殖虧損嚴重，奶業面臨前所未有的嚴峻挑戰。

當前，我國奶業正處于從數量擴張向整體優化、全面提高產業素質轉變的關鍵時期，還有很大的發展空間和潛力。從消費市場看，城鎮居民的人均乳品消費量只有世界平均水平的1/4，農村居民的人均乳品消費量只有城鎮居民的1/5，隨著人口增長特別是城鎮人口大量增加、城鄉居民收入持續較快增長和消費結構不斷改善，乳品消費需求增長空間巨大。從資源條件看，奶牛存欄已突破1200萬頭，還有1000多萬頭牦牛、2000多萬頭水牛和500多萬只奶山羊資源可供開發，農區種植業結構調整和飼草產業穩步發展，牧區生態逐步恢復，近7億噸可用作飼料的農作物秸稈還有40%左右的利用空間，奶業發展相關資源還有較大的開拓潛力。從政策環境看，《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》、《乳品質量安全監督管理條例》和《奶業整頓和振興規劃綱要》、《乳制品工業產業政策》相繼出臺，國家扶持奶業發展的政策日趨完善，規范奶業發展的管理制度逐步健全。各級政府把發展奶業擺在重要位置，加大政策落實和資金扶持力度。只要采取有效措施，因勢利導，就能化危機為機遇，促進奶業持續健康發展。

二、保障奶業持續健康發展的指導思想和基本目標

(一)指導思想

全面貫徹落實黨的十七大精神，以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以市場為導向，以質量安全為核心，以促進產業鏈各環節協調發展為根本，推動科技進步，轉變發展方式，夯實奶業基礎，強化乳品質量安全監管，加快建設現代奶業，滿足城鄉居民日益增長的乳品消費需求。

切實保障奶業持續健康發展，必須堅持以下原則：

--著眼當前和立足長遠相結合。既要采取有效措施，幫助奶農和企業渡過難關，恢復消費信心，穩定奶業生產;又要立足長遠，著力強化奶業發展基礎建設，解決制約奶業發展的深層次矛盾和問題，全面提高科技含量和產業素質，促進產業升級。

--市場調節和政府扶持相結合。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，利用市場機制，推動企業和奶農提高自身素質，促進產業升級。同時，通過政府扶持，幫助企業和奶農克服困難，增強奶業抗御風險的能力，保護奶業基本生產能力，鞏固奶業發展的基礎，加快轉變奶業發展方式。

--強化監管和規范引導相結合。把保障乳品質量安全放在優先地位，堅定不移推進乳品行業清理整頓，全面加強以質量安全為核心的制度建設，消除產業鏈各環節的監管漏洞。規范市場秩序，鼓勵企業和奶農建立各種形式的利益聯結機制，構建互利共贏的產業化經營新格局。

--突出重點與全面發展相結合。扶持奶業重點產區，發揮區域優勢，提高準入門檻，培育骨干企業，促進養殖、加工與消費協調發展。同時，兼顧地方品種和民族特色，實現奶業全面發展，滿足多樣化的消費需求。

(二)基本目標

--生鮮乳生產能力穩定增長。2013年，全國奶牛存欄達到1500萬頭，奶類產量達到4800萬噸，成母牛平均單產水平提高到5.7噸;100頭以上奶牛規模養殖比例達到35%，奶牛粗飼料質量顯著提高。奶水牛和奶山羊發展取得突破。

--乳品質量安全水平顯著提高。生鮮乳生產符合《生鮮乳生產技術規程(試行)》，乳制品企業實行《乳制品企業良好生產規范(GB 12693)》，嬰幼兒乳粉生產企業全面實施危害分析與關鍵控制點(HACCP)(GB/T 27342)管理，質量安全保障機制更加健全，產品質量全部符合法律法規及相關標準的要求。

--生鮮乳收購站全面規范。2013年，生鮮乳收購站100%實現持證收購和標準化管理，偏遠牧區、山區的牛奶收購點和山羊奶收購點100%納入監管范圍。

--奶源生產和乳制品加工銜接更加合理。乳制品企業奶源基地和加工產能合理配置，符合《乳制品工業產業政策》的要求。2013年乳制品企業穩定可控奶源達到70%以上，初步建立生鮮乳質量第三方檢測體系。

--乳制品流通條件進一步優化。2013年，生產經營低溫產品的乳制品企業擁有完善冷鏈體系的比例達到90%以上。配送網絡覆蓋全部中小城市和90%以上鄉村。

--乳品消費群體不斷壯大。全國城鎮居民人均乳品消費不斷提高，農村居民人均乳品消費大幅度增長，"學生飲用奶計劃"在全國中小學校的覆蓋率進一步提高。

三、保障奶業持續健康發展的主要任務和建設重點

(一)優化奶業區域布局

根據市場需求、資源環境、消費習慣和現有產業基礎等因素，重點發展五大奶業產區，建立生產、加工、銷售協調發展的產業格局。五大奶業產區以加快奶牛品種改良，加強優質飼草料生產，提高奶牛單產水平，發展適度規模標準化養殖為重點，不斷提高奶牛生產水平和養殖效益;按照《乳制品工業產業政策》，合理布局加工企業，淘汰落后產能，全面提升乳制品質量，不斷提高乳制品企業自主創新能力，基本實現奶源基地建設和乳制品工業協調發展。

--東北內蒙古產區包括黑龍江、吉林、遼寧和內蒙古等4省(區)，以培育奶牛大戶(家庭牧場)、規范化養殖小區、適度規模養殖場為重點，重點發展乳粉、干酪、奶油、超高溫滅菌乳等，根據市場需要適當發展巴氏殺菌乳、酸乳等產品。

--華北產區包括河北、河南、山東、山西等4省，在發展規模養殖場(小區)的同時，兼顧奶山羊生產，探索資源綜合利用新模式，重點發展乳粉、干酪、超高溫滅菌乳、巴氏殺菌乳、酸乳等產品。

--西部產區包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和西藏等6省(區)，著力發展奶牛規模養殖場(小區)，培育山羊奶、牦牛奶、馬奶、駝奶和驢奶等特色奶源基地，擴大優質飼草飼料種植，推廣舍飼、半舍飼養殖，重點發展乳粉、干酪、奶油、干酪素等乳制品，適度發展超高溫滅菌乳、酸乳、巴氏殺菌乳等產品，鼓勵發展具有地方特色的乳制品。

--南方產區包括湖北、湖南、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、廣東、廣西、海南、云南、貴州、四川等13個省(區)，重點發展適度規模養殖場，廣西、云南及其他有條件的省(區)鼓勵開展奶水牛品種改良與水牛奶產品開發，重點發展巴氏殺菌乳、干酪、酸乳等產品，適度發展煉乳、超高溫滅菌乳、乳粉等乳制品，大力開發水牛奶加工等具有地方特色的乳制品。

--大城市周邊產區包括北京、天津、上海和重慶等4個直轄市，著力培育高產奶牛核心群，提高奶牛育種選育水平，推進標準化生產，全面開展糞污無害化處理和資源化利用，大力發展都市型乳業，主要發展巴氏殺菌乳、酸乳等低溫產品，適當發展干酪、奶油、功能性乳制品。

(二)加強良種繁育及推廣

實施奶牛群體遺傳改良計劃，建立高產奶牛核心群，開展奶牛生產性能測定和種公牛遺傳評估，加快實行奶牛良種登記、標識管理制度。加強對奶牛改良工作的指導，推廣人工授精、胚胎移植等繁育技術，不斷提高奶牛單產水平，改善生鮮乳質量。

--構建高產奶牛核心群。以種牛引進、遺傳資源開發利用、基礎設施建設為重點，加強奶牛原良種場建設，選育高產奶牛核心群，提高核心養殖場的生產水平和供種能力。

--提升種公牛站生產經營能力。加大種公牛站設施改造和先進生產設備配備力度，健全種公牛遺傳評定和后裔測定體系，加快推進種公牛站改制，成為自主經營、自負盈虧的經濟實體，提高種公牛自主培育能力和優質凍精供應能力。

--健全生產性能測定體系。加強奶牛生產性能測定中心、奶牛改良中心基礎設施建設和儀器設備更新，完善有關奶牛生產性能測定、品種登記和改良的技術及管理標準，奠定奶牛品種改良的技術基礎，加強對奶牛改良工作的指導。

--完善優質凍精推廣體系。加強奶牛配種站點液氮罐、液氮運輸車、改良配種器材配置以及配套基礎設施建設，開展人工授精技術人員培訓，進一步完善奶牛優質凍精推廣體系。

(三)發展奶源生產基地

以奶牛養殖大縣為依托，帶動奶源基地發展，構建穩定的奶源生產集群。加強標準化規模養殖場(小區)建設和優質飼草料基地建設，加快推進奶源基地生產方式轉變。發展奶農專業合作社，提高奶農組織化程度和生產經營能力。推動龍頭企業建設自有奶源基地和學生飲用奶奶源基地。

--增強奶牛養殖大縣綜合生產能力。以奶牛養殖大縣為依托，發展標準化規模養殖，規范投入品使用，增強防疫服務能力，加強環境保護，從源頭上保證生鮮乳質量安全。

--發展奶牛標準化規模養殖場(小區)。加強養殖場和養殖小區圈舍、水、電、路等基礎設施建設，糞污處理、疫病防控、飼草料貯存(或青貯)等配套設施建設，全混合日糧(TMR)飼養、擠奶、良種繁育、生鮮乳質量檢測等設備配置，推進規模化奶牛養殖場良好農業規范(GAP)認證，提高標準化生產水平。

--建立優質飼草料生產基地。建立奶牛青綠飼料生產基地，示范推廣全株玉米青貯，鼓勵發展專業性青貯生產經營企業和大戶，為奶牛養殖提供充足的青綠飼料資源。充分利用中低產地、退耕地、秋冬閑地等土地資源，大力發展苜蓿等高產優質牧草種植。在有條件的地區發展人工飼草地。

--發展奶農專業合作社。積極安排資金，扶持奶農專業合作社發展，發揮其為奶農提供服務和維護奶農利益等方面的作用。繼續推進科技入戶，開展實用技術培訓，提高奶農素質。

(四)完善乳品質量安全監管體系

繼續推進生鮮乳收購站清理整頓，規范生鮮乳收購站建設，改善基礎設施條件，推行標準化、規范化經營。完善乳品質量安全標準體系，建立健全檢驗檢測和監管體系，提高執法能力，嚴厲打擊違禁添加行為，保障乳品質量安全。

--建設標準化生鮮乳收購站。支持乳制品企業、奶農專業合作社、奶牛養殖場對個體和流動生鮮乳收購站點進行改造、合并或重組，加大生鮮乳收購站擠奶設備、專用生鮮乳運輸車等設施設備的更新改造力度。推進生鮮乳收購站標準化管理，配備必要的檢驗檢測儀器設備和監控設備。

--完善生鮮乳質量監測體系。建立國家生鮮乳質量安全中心，健全由國家、區域、省和縣四級檢測機構組成的檢驗檢測體系，提高檢測能力。實施生鮮乳質量安全監測計劃，開展質量安全監測和風險評估，嚴厲打擊生鮮乳收購環節添加違禁添加物的行為。建立全國生鮮乳收購站監督管理信息系統，初步建立生鮮乳第三方檢測制度。

--提高乳制品企業質量安全管理水平。乳制品加工企業根據原料檢測、生產過程動態檢測、產品出廠檢測的需要，配置在線檢測、快速檢測及其它先進檢驗設備。對乳制品生產實施全程標準化管理和質量控制，實行《乳制品企業良好生產規范(GB

12693)》，嬰幼兒奶粉生產企業實施危害分析與關鍵控制點(HACCP)(GB/T 27342)管理。

--完善乳制品質量安全監管制度。建立和完善乳制品檢驗制度、產品質量可追溯及責任追究制度、問題產品召回和退市制度、食品質量安全申訴投訴處理制度。加強乳品質量安全風險評估，完善國家乳品質量安全標準體系。加強乳制品工業企業誠信體系建設。全面清理乳制品添加劑和非法添加物，嚴厲打擊乳制品加工中添加違禁物的行為。

(五)提升乳制品加工與流通能力

全面落實乳制品工業產業政策，嚴格行業準入，提升裝備水平，加強冷鏈體系建設，培育一批骨干企業，形成資源配置合理、技術水平先進、產品結構優化、市場應對得力的現代乳制品加工與流通產業體系。

--有序發展乳制品工業。乳制品工業新建和改擴建項目，必須符合《乳制品工業產業政策》中規定的行業準入條件，項目建設按國家有關規定履行手續，防止盲目投資和重復建設。已建加工項目(企業)未達到《乳制品工業產業政策》要求的應限期整改。鼓勵企業通過兼并、重組等方式整合資源，形成以市場為導向的合理經營規模，加快淘汰落后產能。

--提升技術與裝備水平。推進乳品加工設備國產化，重點研發大型乳粉生產、低溫噴霧干燥、干酪生產、膜過濾、滅菌及無菌灌裝成套設備等關鍵設備。發展和應用膜分離技術、生物技術、冷殺菌技術、直投發酵劑技術等高新技術，以及紙塑復合無菌包裝、多層共擠高阻隔性復合材料、可持續性綠色包裝等材料。

--優化乳制品產品結構。大力發展干酪、發酵乳、功能肽產品等適合不同消費需求的產品，逐步改變以液態乳為主的產品單一局面。積極發展高品質、市場需求量大的乳制品，如脫脂乳粉、乳清綜合利用產品等。根據市場需求開發乳蛋白、乳糖等精深加工產品。

--改善乳制品冷鏈流通條件。加強大中型乳制品企業、專業化物流企業低溫設施建設，建設以原料奶收購、加工及乳制品儲藏、運輸、銷售等全部環節實行低溫控制的冷鏈物流體系。建立健全乳制品標準化冷鏈管理制度。

四、保障奶業持續健康發展的主要政策和措施

(一)加大對奶業發展的投入

大力實施奶牛良種補貼、飼草收貯加工、糞污處理和擠奶機械購置補貼以及種奶牛場和標準化規模養殖場(小區)建設等各項扶持政策，加強對奶業的扶持和保護。完善奶牛保險制度，降低養殖風險。加大對奶牛養殖大縣的扶持。鼓勵和扶持牧草良種推廣和優質飼草料基地建設。加強對奶牛養殖農戶、奶農專業合作社和乳制品企業的信貸支持。積極發揮公共財政資金的引導作用，吸引社會資本投資奶業，建立多元化投融資機制，為奶業持續健康發展注入活力。

(二)加快奶業科技研發與推廣應用

進一步提高奶業科技研發和應用水平，不斷完善現代奶牛產業技術體系建設，加強奶業技術服務平臺與推廣體系建設。鼓勵相關部門、大專院校、科研院所和企業，依托國家科技計劃和重大工程項目，聯合開展奶業領域的重大科技研發活動，加快奶業科技進步。擴大奶牛科技推廣服務實施范圍，大力推廣科學飼養等先進適用技術。扶持奶農專業合作組織，加強生鮮乳收購、人員培訓、疫病防治、良種繁育等社會化服務。

(三)切實加強奶牛疫病防控

堅持生產發展和防疫保護并重的方針，加強奶牛的疫病防控，健全奶牛布氏桿菌病、結核病和口蹄疫等傳染病的國家撲殺制度，積極開展奶牛疫病的凈化，提高奶牛疫病撲殺補貼。強化定期監測和重大傳染病強制免疫，建立奶牛免疫檔案。指導奶牛養殖戶實施科學的防疫措施，建立完善的消毒防疫制度。加強乳房炎、蹄病等常見病的防治，通過轉變飼養方式、推廣新疫苗和獸藥等措施，逐步降低奶牛常見病的發病率。

(四)強化奶業監管能力

貫徹落實食品安全、乳品質量安全監督有關規定，加強乳品質量安全監管能力建設，健全國家、省、市、縣四級監督管理體系，完善乳品質量安全監督管理制度，明確監管人員，保障工作經費，提高執法能力。各部門按照職責分工，各負其責，密切合作，形成合力，確保乳品質量安全監管無縫對接。建立健全乳品質量安全舉報投訴工作機制，暢通社會監督渠道。

(五)做好奶業發展的調控和引導服務

加強生鮮乳生產、乳品市場和乳制品進出口等預警預測系統建設，強化信息發布，引導奶牛養殖場戶和乳制品加工企業適時調整生產結構。采取多種措施，支持奶農專業生產合作社建設，通過引導散養戶"進區入園"等方式，發展適度規模化生產。進一步擴大國產乳粉收儲規模，完善乳粉臨時收儲政策，合理運用國際通行規則，減緩乳粉進口沖擊，開展產業損害調查，建立救助補償機制。完善生鮮乳價格協調機制和收購合同制度，鼓勵各地推行生鮮乳第三方檢測和按質論價。嚴格執行鮮乳、純乳和復原乳標識制度，規范液態奶生產經營秩序。充分發揮各級奶業協會的作用，加強行業自律，推動企業誠信體系建設。

(六)提振消費信心，擴大乳品消費

加強正面報道，加大宣傳力度，主動引導輿論，為奶業發展營造良好的輿論氛圍。及時、主動、客觀公布加強乳品質量安全監管的政策措施和乳品質量安全狀況，科學回應社會關切，提振消費信心。繼續推行"學生飲用奶計劃"，加大推廣力度，完善管理體制和運行機制，擴大學生飲用奶覆蓋范圍。積極開拓中小城市和農村奶類消費市場，普及乳制品知識，倡導乳品科學消費，依托企業購銷網點和"萬村千鄉"等工程，加大乳制品采購力度，做好配送工作。

五、環境保護

貫徹落實國務院《關于加快發展循環經濟的若干意見》，以及國務院辦公廳轉發的《關于加強農村環境保護工作的意見》，遵循預防為主、防治結合、綜合利用的原則，推行奶業廢棄物減量化、無害化和資源化利用。通過全面規劃，合理布局，加強監管，推動糞便等廢棄物污染防治和綜合利用設施建設，實現奶業與生態環境的協調發展。

(一)區域布局符合環境條件要求。充分考慮各地環境狀況，不在環境敏感的水源保護區、風景名勝區、自然保護區的核心區和緩沖區、城鎮居民區等人口集中區域和法律法規規定的其他禁養區發展規模化養殖場(小區)。新建、改擴建乳制品加工項目和奶源基地建設應依法進行環境影響評價，落實環境保護"三同時"要求。

(二)提高資源利用率，減少廢棄物產生量和環境污染。嚴格執行土地管理制度，推進養殖場(小區)標準化改造，推廣清潔養殖模式，推廣應用糞便耗氧堆肥和沼氣處理等綜合利用技術，提高乳制品加工廠和奶源基地廢棄物無害化處理和資源化利用率。提倡乳制品包裝簡潔化、多樣化，鼓勵企業使用可回收、易降解的環保包裝材料，減少包裝材料使用量，控制包裝廢棄物的產生量和排放量。

(三)充分考慮環境承載能力。農區要充分考慮周邊土地消納能力和糞污處理能力，大力推進農牧結合，確定適當的養殖規模。牧區和半牧區大力推行舍飼、半舍飼圈養，嚴格實行草畜平衡制度，實現草原生態保護和生產發展相協調。

(四)加強環境監管。嚴格執行國家和地方相關環保及清潔生產等法律法規和標準，建立奶業產地環境監測體系，及時監督和跟蹤規劃實施后的環境效果。